LA CRISIS DEL PACTO SOCIAL EN EL PERÚ CONTEMPORÁNEO

Por Víctor Hugo Chanduví C y Manuel Bermúdez Tapia

Del Libro Temas de Gestión Pública

I.             INTRODUCCIÓN.

En múltiples ocasiones hemos señalado nuestra posición de que el problema del país, pasa necesariamente por la crisis de los sistemas políticos en el país y que mientras no se resuelva este problema estructural, poco se puede hacer en el ámbito de la democratización del Estado y la evaluación diligencia y eficaz de la Administración Pública.

En este contexto, analizar los elementos de “democracia” y “gobernabilidad” pasa necesariamente también por entender que estas dos instituciones propias del Derecho Constitucional y de la Ciencia Política se vinculen y se amplíen en el ámbito de la nueva interpretación del “Pacto Social” fundacional del Estado.

II.            EL PACTO SOCIAL Y LA TEORÍA CONTRACTUAL DE NUESTRA SOCIEDAD POLÍTICA.

La referencia al contrato social, como concepto tradicional constitucional, se hace importante y también indispensable en lo que se refiere al análisis del “Estado”, tanto en su estructura, organización como en cuanto a su origen.

Dicha referencia teórica es importante porque nos permite evocar en términos sencillos, aquella “manifestación implícita” por medio de la cual los individuos acuerdan convivir en un mismo espacio geográfico, bajo un único marco regulatorio legal, para que por medio de este mecanismo, se establezcan derechos y obligaciones para los ciudadanos y para el propio Estado, dándose la atribución de una “autoridad” a determinados individuos que conformarán la Administración Pública, representando finalmente al Estado, el cual hará cumplir dichos ámbitos regulatorios.

El Estado bajo este mecanismo contractual, administrará el “poder” en forma exclusiva y tendrá a disposición un conjunto de elementos normativos que facilitarán la convivencia social, permitiéndose en este sentido, que los individuos puedan mantener compromisos, obligaciones y garantizar sus derechos frente a terceras personas, incluyéndose al mismo Estado.

Esta premisa contractual, genera en principio un nivel de relación y de colaboración entre “partes” iguales y equivalentes, lo cual facilita su amplificación en términos estructurales de la administración pública.

Los objetivos iniciales de autoprotección, protección colectiva, parámetros de convivencias generales en una comunidad, dan paso paulatinamente a parámetros de tuición de intereses individuales, intereses colectivos y actualmente intereses difusos, lo cual nos permite señalar que el contrato social, en esencia siempre ha venido actualizando a las circunstancias de la sociedad.

Los individuos se amparan en este mecanismo contractual sobre la base de la garantía de que conservarán en esencia un cierto “poder” mínimo, el cual lo harán válido en caos especiales y situacionales, a condición de que el Estado ejerza un nivel de poder negativo y limitativo.

Bajo esta condición, los ciudadanos ceden su posición individual en aras de un interés general y colectivo y ceden posiciones frente al Estado, a la espera de que este también procure ampliar los beneficios de la relación contractual.

La aceptación de este “poder” por parte del Estado le otorga la “legitimidad” necesaria que la comunidad exige para así garantizar sus propios intereses y derechos, en particular porque al existir un parámetro normativo legal que configura los principales elementos políticos y legales en la comunidad, la garantía de una convivencia pacífica son más sólidas.

La cadena de solidaridad en la cual los individuos que componen la sociedad se fortalece se amplia, en principio porque los individuos depositan su confianza en el Estado, quien asumiendo los roles y las actividades más complejas en la comunidad, determina los parámetros administrativos en los cuales los individuos desarrollan sus actividades más ordinarias y comunes.

Criterios de justicia, equidad, igualdad, libertad, se amplían y consolidan en la comunidad política,  con lo cual el Estado no sólo garantiza su propia legitimidad frente a la comunidad, sino que también le permite mantener su autonomía y solidez frente a las circunstancias coyunturales y/o crisis sociales, que no suelen resultar ajenas en la historia de la comunidad.

La legitimidad aludida no sólo se materializa en la sensación de “buen gobierno” que los ciudadanos pueden percibir, sino que también debe entenderse a las situaciones de ausencia de situaciones de ineficiencia en la propia administración pública.

Una administración ineficiente no sólo perjudica los estándares de buen gobierno del Estado, sino que terminan afectando a los propios ciudadanos, quienes no pueden finalmente atribuirse determinadas garantías ni libertades de forma autónoma, porque dichas situaciones podrían provocar la desnaturalización del contrato social inicial.

Sin embargo, estas son las situaciones que usualmente se están observando en el ámbito de la realidad nacional y una muestra de ello es que tradicionalmente (una mala situación) se está calificando negativamente en la gestión a las instituciones públicas más representativas del país.

Así el Congreso de la República, la Presidencia de la República, el Poder Judicial, Ministerio Público, la Policía Nacional entre otras, sólo por citar, son blanco de las críticas de la ciudadanía en particular por sus pésimos manejos internos que terminan provocando una mala gestión institucional.

Dichos parámetros negativos y contradictorios a la propia esencia de dichas entidades en el panorama público, en particular en lo respecta a la gestión pública, mellan la confianza del ciudadano de a pie frente al Estado, quien termina cuestionando finalmente la validez y legitimidad del contrato social.

III.          EL ORIGEN DE LA CRISIS DE LA LEGITIMIDAD DEL ESTADO FRENTE A LA COMUNIDAD POLÍTICA Y EL INICIO DEL DESGOBIERNO.

El Estado peruano no sólo ha estado en crisis en el siglo pasado, lo ha estado en casi toda su historia Republicana y lo manifestado lejos de ser una conclusión es una realidad.

La historia de esta crisis parte por el propio origen del “contrato social” nacional, en particular porque cuando se proclamó la Independencia, la sociedad nacional no tenía interiorizado “sentimiento patrio” alguno y prueba de ello es que la independencia real recién se produjo con la Batalla del 2 de mayo de 1866, en la cual la coalición entre Colombia, Chile, Ecuador y Perú rechazó la intención de España de reconquistar Sud América.

El paralelo legal se traduce en este contexto en que después de la jura de la Independencia en 1821, el Perú mantenía las normas legales coloniales españolas, al nivel que por ejemplo en el ámbito legal societario o comercial, el Código de Comercio de 1901 recién se autonomiza de las normas indianas.

Lo manifestado, explica una serie de factores todas ellas presentes en el Perú de 2013, en particular porque se puede observar la causalidad de muchos elementos contradictorios y antagónicos, que no suelen ser evidenciados en otras realidades con un panorama histórico mucho más contemporáneo.

Las complejidades de nuestra realidad social en la época emancipadora es negativa en su conjunto frente a la de Argentina o Venezuela (en dicha época Gran Colombia) o de Chile, sólo por citar.

La gran ventaja de dichas realidades mencionadas se vincula principalmente en el mejor nivel de relación con las grandes potencias comerciales y económicas de la época: Inglaterra, Países Bajos, las ciudades alemanas e italianas.

Dicho contacto comercial y cultural propició que la ciudadanía local incipiente adquiera conciencia de su contexto y realidad y lucha por su propia autonomía frente a España, alcanzándose la máxima de que el “enemigo de mi enemigo es mi amigo”, con lo cual Inglaterra logró limitar en esencia el poder español en tierras sudamericanas.

Con los procesos de independencia latinoamericanos en Argentina, Venezuela y Chile, el Perú vivía una realidad totalmente opuesta, principalmente a la falta de una sociedad burguesa con una condición económicamente productiva.

La clase social nacional en su conjunto en la época era depositaria de la función extractiva de los primeros conquistadores y del virreinato y ante la ausencia de un interés productivo, estaban prácticamente limitados a una condición servil a los lineamientos de España.

Esta situación provocó que tanto las huestes libertarias del sur (General don José de San Marín) y del Norte (General, don Simón Bolívar) definan una única idea central: independizar al Perú, a pesar de que no existían condiciones materiales, logísticas y patrióticas para ello.

Frente a los vaivenes de la historia emancipadora, al lograrse la independencia con la Batalla de Ayacucho, Bolívar devela sus reales intenciones y en contradicción a sus ideas “liberales” pretende autoproclamarse “Presidente Vitalicio”, que no era otra situación que la de permanecer en el poder hasta su fallecimiento.

Sus planes antidemocráticos se evidencian en el sólo hecho de inaplicar la primera constitución peruana de 1823, bajo la premisa de que al asumir un rol militar, debía sujetar todas las acciones de la inicial república nacional a sus designios para así finiquitar el poder español en el país.

De este nefasto momento, hasta la Guerra del Pacífico, el Perú no forjó un Estado uniforme, ni mucho menos se procuró tener una sociedad uniforme bajo los mismos lineamientos democráticos, igualitarios y paritarios.

Ejemplos como el pago del impuesto indígena, la colonización inicial con la importación de trabajadores “migrantes” chinos y japoneses es una muestra de ello.

La sociedad peruana a pesar de la dura experiencia de la Guerra del Pacífico, sumada a las limitaciones de la clase política nacional, provocaron que el primer siglo de independencia sea prácticamente nefasto.

La celebración del Primer Siglo de Independencia por ejemplo se ejemplifica con “obras públicas” de bajo perfil a los intereses nacionales, como lo demuestra la construcción de la Capilla de María Auxiliadora, cuyo inicial objetivo era la “modificación” del nombre de la República, por intereses exclusivamente típicos del caudillo de la época: Leguía.

Posterior a dicho centenario, el país tampoco logro cuajar un “contrato social” uniforme y las reales incidencias de este objetivo sólo se pueden manifestar en la actualidad, posterior al año 2000, en la cual la sociedad al menos se ha visto mucho más uniforme en cuanto a intereses y posiciones.

Si bien se mantienen muchos rezagos de las sociedades tradicionales, en particular para el mantenimiento de estándares racistas, discriminatorios, segregacionales, la sociedad nacional está evidenciando un desarrollo más progresivo e inclusivo. Lentamente, pero se evidencia esta situación.

Sin embargo, todo este penoso panorama se ha visto cuestionado por factores políticos y sociales durante los últimos cincuenta años, en particular para entender la relación entre la “democracia” con la “gobernabilidad del país”.

Esta situación se refleja en la década de los años setenta del siglo pasado, en la cual los gobiernos de dictadura militar, no ostentaban un patrón democrático, pero eran “legítimos”, en particular si hacemos memoria de los procesos de Reforma Agraria iniciados por Juan Velasco Alvarado.

Este proceso de reforma, único en América Latina, produjo una severa crisis productiva en el país, principalmente a raíz de la extirpación del nivel económico productivo a las clases altas del país, propiciando además la crisis de los nuevos tenedores de las tierras: los campesinos, que lejos de ser “dueños” de una propiedad históricamente suya, no pudieron revertir sus niveles de pobreza, porque no se les facilitó los instrumentos para hacer productiva la propiedad agrícola.

Esta situación provocó finalmente la severa crisis de los años ochenta en nuestro país, gracias al deficiente gobierno de Belaúnde Terry y al nefasto gobierno de Alan García, con la cual también se dieron indicios de los primeros crímenes de lesa humanidad contra la población campesina e indígena, bajo el débil argumento del combate al terrorismo en el interior del país.

Lo descrito refleja el débil nivel de “legitimidad” del Estado frente a la sociedad, a pesar de la “primavera democrática” de los años ochenta del siglo pasado, gracias al regreso de la democracia después de los gobiernos militares de Velasco Alvarado y Morales Bermúdez.

Inclusive y como paradójico es viable señalar que en la actualidad el gobierno de Francisco Morales Bermúdez, a pesar de ser dictatorial, tiene más legitimidad e imagen político social en la actualidad que los gobiernos de Fernando Belaúnde y Alan García. Ni Valentín Paniagua tiene un mejor perfil de legitimidad ante la sociedad que el General Morales Bermúdez y ello a pesar de que fue dictador.

La severa crisis económica terminó de malograr el desarrollo del aparato productivo nacional, limitando al Estado ineficiente en la época en un exceso de atribuciones, para así copar todos los ámbitos de las relaciones sociales, propiciando el surgimiento del “Estado Benefactor”, el cual era proclive a dejar de lado los análisis estadísticos y económicos de la relación “costo-producción-servicio”, dado el alto interés del gobierno de turno de no hacer un control económico de los niveles de gasto del Estado.

Esta crisis económica, propició que se promueva la primera migración de peruanos al exterior, ante el temor de vivir en una república inviable, propiciando el surgimiento de “colonias” peruanas en los Estados Unidos de América, Argentina, Chile, España, Europa y Venezuela.

La segunda migración de peruanos, se produce con la crisis económica de Alberto Fujimori posterior al “shock” económico que en principio hubiera sido implementado por Mario Vargas Llosa de haber sido presidente.

En este panorama de crisis total, el gobierno asume una línea de desarrollo “neoliberal” y el Estado se transforma a un nivel de auto limitarse en todos los ámbitos y contextos.

El aparato público estatal se limita a lo indispensable, permitiéndose la apertura económica y comercial de parte de las inversiones internacionales (principalmente) y nacionales.

Por la necesidad de realizar ajustes económicos, políticos y sociales estructurales en un plazo relativamente corto surge como línea de acción una “flexibilización” de la mayoría de los estándares normativos y administrativos, lográndose la generación de un nuevo perfil: la cultura combi.

Cultura que en principio representa todo un proceso de reformas políticas, económicas y sociales, en donde el sistema se “flexibiliza” y se adapta a las nuevas realidades y exigencias sociales, con lo cual el Estado se ve aliviado en su rol de proveedor de servicios públicos.

Este proceso se complementó con todo un nuevo sistema de implementación de relaciones económicas, con lo cual el país a la fecha mantiene un perfil internacional extraordinario, al nivel de realizarse proyecciones a mediano plazo con un estándar de desarrollo sustancial.

Sin embargo, este desarrollo económico no estaba en estrecha vinculación con el panorama social y la legitimidad del Estado tampoco estaba garantizando, principalmente porque las necesidades sociales se incrementaban y los servicios públicos atendidos bajo tercerización no satisfacción en su totalidad a la comunidad.

Servicios como el de seguridad pública, con el surgimiento del Serenazgo, por ejemplo no atendían el problema de la criminalidad, al nivel de que en el año 2013, sea considerado el primer problema social en el país, con lo cual la legitimidad del Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional y Ministerio del Interior estén prácticamente limitados sobre los índices de la decena (inferior al 10% de aprobación social)

Otro sector no atendido correctamente puede ser señalado el sector Educativo Universitario, muy a pesar de la aparición de nuevas universidades, sin perfil técnico o productivo, que en esencia terminará generando una “ebullición” de estas al no reunir niveles de calidad, idóneos u óptimos.

Por ello, actualmente se viene gestionando la implementación de un nuevo sistema universitario que no sólo imponga nuevamente los niveles de exigencia académica, sino que exija la investigación científica como paso previo a la titulación de los nuevos profesionales.

Si bien estos elementos pueden permitir el desarrollo de nuevos mecanismos de atención de necesidades públicas sobre la base de la iniciativa privada, se debe tener en cuenta que el Estado no es un ente invisible y que su principal rol, si es que no puede proveer servicios públicos, es de ser un ente que fiscalice la atención de los servicios que privados puedan atender.

Este rol promotor, fiscalizador, veedor, por ejemplo está asignado al INDECOPI y si bien su labor se ha ido incrementando en el tiempo, poco se puede percibir en la ciudadanía la gestión eficiente de dicha instancia administrativa, muy a pesar de sus aciertos legales.

Ante esta situación de crisis generalizada, que también la observamos en otros ámbitos, por ejemplo en el manejo ambiental de los proyectos de inversión minera extractiva en el país, consideramos que el Estado poco a poco se está auto limitando en forma peligrosa.

Dicha autolimitación no sólo resulta perjudicial, en cuanto a su nivel de intervención en las relaciones sociales, sino también en cuanto a su legitimidad con ente superior a los individuos en la sociedad, porque finalmente su acción no se produce por una cuestión de decisión política, sino a una manifiesta incapacidad de gestión pública.

Casos de ineficacia en el control ambiental por ejemplo en Madre de Dios, Puno, La Libertad, Cajamarca en cuanto al desarrollo de la minería ilegal e informal, son una muestra de cómo un Ministerio, relativamente “joven” como el de Ambiente, resulten ineficientes ante la realidad nacional.

Ello sin mencionar el pésimo tratamiento ambiental que se le da a la ciudad de Cerro de Pasco, conminada a una “muerte” en vida, por ser una ciudad prácticamente incontrolable en términos de contaminación ambiental, en donde se permite a la población “vivir” su pobreza en una localidad donde sus mínimos derechos fundamentales serán líricos.

Estas situaciones en su conjunto nos permiten concluir que el Estado se visto abrumado por las condiciones sociales y económicas que configuran un nuevo panorama político nacional y que ante este contexto se ha visto desvestido en cuanto a su nivel de gestión.

La ineficacia de sus mínimos servicios de atención y el colapso de todo el aparato público, resultan cuestionables ante el ciudadano que no hace sino otra cosa que preguntar sobre sus iniciales “poderes”, antes del Pacto Social inicial.

Sin embargo, este cuestionamiento sólo está en un pequeño sector social, porque no todos han tenido la capacidad de ser sujetos de derechos y de recibir una mínima educación básica, que les permita tener un conocimiento inicial de sus condiciones de ciudadano y de sujetos de derechos.

Todo este panorama finalmente nos permite señalar que el Pacto Social con lo cual se funda un Estado no está interiorizado en la psiquis del ciudadano peruano y que ello resulta evidenciado, no en lo teórico, sino en lo práctico, cuando este evalúa la gestión pública del Estado.

Cuando el peruano desconoce la capacidad de gestión del Estado en cualquiera de sus niveles, ámbitos y dependencias, no sólo cuestiona su legitimidad, sino que también cuestiona su propia condición de ciudadano, porque tampoco se hace responsable de vivir en una sociedad que prácticamente no lo considera parte de su naturaleza.

Los peruanos, en este triste panorama, tenemos mucho por hacer.