LA CUESTIONABLE INVERSIÓN PÚBLICA EN OBRAS DE GRAN ENVERGADURA

Por Víctor Hugo Chanduví C y Manuel Bermúdez Tapia

Del Libro Temas de Gestión Pública

I.             INTRODUCCIÓN.

Observando la publicación de la Ley N° 30025, Ley que facilita la adquisición, expropiación y posesión de bienes inmuebles para obras de infraestructura y declara de necesidad pública la adquisición o expropiación de bienes inmuebles afectados para la ejecución de diversas obras de infraestructura, podemos observar una aparente necesidad del Ejecutivo de “acelerar” los procesos de implementación de acciones a nivel de gestión pública de determinadas obras que se han limitado o se vienen limitando por determinados niveles de complejidad y sobre todo porque no existe una línea de acción coherente en cuanto a la planificación de obras públicas de gran envergadura.

No resulta extraño que al Ejecutivo, en mérito a su Imperium y atribuciones legales, puede modificar las circunstancias en las cuales se vincula con la población a efectos de establecer mecanismos coercitivos y así definir una acción específica, en particular si existe una justificación que tienda al beneficio colectivo.

En este sentido, surge la posibilidad de establecer por ejemplo, procesos de expropiación, con los cuales el Ejecutivo limita la propiedad privada a efectos de ponderar el bien colectivo, que por lo usual va acompañado con la ejecución de una obra pública.

Sin embargo, estas acciones son particular, específicas y excepcionales y por lo general se sucede cuando el Ejecutivo a través de alguna entidad de la Administración Pública no encuentra otro mecanismo por el cual pueda desarrollar una acción pública.

Entonces, nos corresponde analizar si más allá de la necesidad de agilizar la inversión pública, en este caso, corresponde la viabilidad de proceder a una acción tan compleja que permita al Ejecutivo en una única norma con carácter de ley, proceder a realizar una serie de acciones limitativas a la ciudadanía, en aras de “finalizar” la ejecución de sus obras públicas.

II.            ELEMENTOS VALORATIVOS POSITIVOS DE ANÁLISIS.

Partiremos con el análisis de nuestra propuesta, con la admisión de la posición del Ejecutivo para sistematizar sesenta y nueve (69) Proyectos de Infraestructura Vial, Aeroportuaria, Ferroviaria, Portuaria, Turística, entre otras obras de infraestructura, toda vez que el Ejecutivo a través de los últimos quince años no lograba ejecutar estas Obras Públicas detenidas principalmente porque al momento de su diseño, no se contó con el soporte logístico, presupuestario y administrativo necesario que permita ejecutar las obras públicas.

En este sentido, el Ejecutivo modifica su inicial posición ineficaz e informal, para así permitir generar un procedimiento uniforme que le permita planificar un presupuesto específico que cumpla con los procedimientos de expropiación de los bienes inmuebles a ser confiscados y pueda ejecutar las obras públicas, conforme a una histórica propuesta de desarrollo.

Sin embargo, para lograr este efecto, debemos tener presente que el Estado en principio debió considerar que la Ley por sí sola y en este caso la Ley N° 30025, no bastará para que las sesenta y nueve obras de Infraestructura se ejecuten.

El error que el legislador basado en los criterios técnicos del Ejecutivo, puede volver a producir puede ser nefasto para el propio país, si consideramos que si no existen los recursos económicos suficientes y no existen las condiciones administrativas para ejecutar dichas obras, el peligro normativo puede ser contraproducente.

Señalamos nuestra posición sobre la base de la propia estructura de la Ley N° 30025, en particular cuando se especifican las condiciones técnicas para proceder a ejecutar las expropiaciones.

El artículo 5° de la mencionada norma, específica que la valuación de las tasaciones en casos de las expropiaciones será ejecutada por la Dirección Nacional de Construcción del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, sobra la base de dos niveles de procedimiento.

En este sentido, el propio Agente Activo de la Expropiación será quien determine el valor de tasación del inmueble a ser confiscado, con lo cual se corre el severo riesgo de alterar las condiciones económicas del valor del bien afectado, vulnerando no sólo las condiciones del sujeto pasivo de la expropiación, sino también a toda la comunidad, porque de por medio bastará con la posición del Ejecutivo.

Como mencionamos, el peligro de promulgar una norma tan compleja que permita además ejecutar una serie de obras públicas de gran envergadura, puede provocar que el Ejecutivo actué sin límites estructurales en cuanto a la relación confiscatoria contra la ciudadanía, la cual eventualmente puede verse afectada no sólo respecto del valor económico del bien a ser expropiado, sino que también respecto de que no existirán los elementos técnicos necesarios para proceder a la expropiación, porque la Administración Pública no necesitará informar o detallar las razones por las cuales procederá a desarrollar una obra pública.

Frente a esta situación, entonces es el Ejecutivo quien se convertirá en una situación de “juez y parte”, en particular para ejecutar acciones administrativas en forma directa (auto tutela), la cual en principio resultaría inconstitucional.

Los argumentos del beneficio colectivo de una obra pública si bien resultan válidos, pueden resultar insuficientes, si se evalúan las condiciones con las cuales se desarrollarían las mismas, en particular si no existen un conjunto de condiciones, usualmente exigibles para el diseño y planificación de una obra pública:

a)            Presupuesto asignado, planificado y programado. Téngase en cuenta que en nuestro país, las obras públicas no suelen ejecutarse en un único período de gobierno a nivel del Estado (Gobierno Nacional, Gobierno Regional o Gobiernos Locales) y que la regla básica es que una obra se ejecute en dos períodos anuales de presupuesto público.

Ante esta situación, suele suceder que para las etapas finales de la ejecución de la obra pública, los presupuestos o son limitados o resultan insuficientes, ante la ejecución de acciones complementarias o ampliatorias (por necesidades técnicas)

Si las sesenta y nueve obras de gran envergadura que el Ejecutivo desea ejecutar implican la asignación de un presupuesto público elevado, considerable para la estructura presupuestaria del país, surge la inquietud ¿Se programará suficiente presupuesto para culminar dichas obras?

b)           Programación de las acciones complementarias a la Obra Principal. Uno de los grandes defectos de la Administración Pública en general en nuestro país es la poca planificación para la ejecución de las Segundas Etapas de una obra pública de gran envergadura, en particular si se toman en cuenta las condiciones de desarrollo y necesidad de dichas acciones ante el crecimiento de los agentes requirentes (sociedad, comercio, transporte, etc.)

Sólo a efectos de clarificar este punto, podemos mencionar por ejemplo dos casos emblemáticos de gran envergadura en cuanto a infraestructura:

b.1. El Aeropuerto Internacional Jorge Chávez. Al inicio de la concesión del Aeropuerto a Lima Airport Partnert se planificó la necesidad de contar con una segunda pista de aterrizaje y la construcción de nuevos puntos de conexión (terminal).

Han tenido que transcurrir más de trece años para que recién el Ministerio de Transportes y Comunicaciones logre obtener la adjudicación de todos los predios anexos al primer aeropuerto del país y proceder a su transferencia a la concesionaria.

Esta situación, planificada y coordinada entre el Estado y el concesionario no tomó en cuenta el elevado costo económico que implicaría la ejecución de una obra de necesidad pública en los actuales contextos.

Bajo una explicación sencilla, la situación se traduce en el hecho de que si se hubiera hecho la segunda pista de aterrizaje y el nuevo terminal hace menos de seis años, el costo económico que implica actualmente la ejecución de dichas obras, no costaría tres veces su presupuesto inicial.

Los fundamentos que eventualmente se esgrimen en que no había “necesidad” o “no estaba planificado”, implican una ceguera en la visión de las necesidades de desarrollo y ahorro fiscal a futuro, con lo cual se puede acreditar que sólo en este caso, el Estado no sabe invertir o planificar obras públicas de gran envergadura.

b.2. Terminal Portuario del Callao. El histórico primer puerto del Pacífico de América Sur ha quedado literalmente colapsado por su propio éxito exportador.

Las dos concesionarias de los terminales Norte y Sur (dos “brazos” utilizados como terminales de embarque marítimo), en la actualidad resultan insuficientes ante el comercio internacional, al nivel que se corre el riesgo de que las condiciones de exigencia comercial, terminen provocando nuevas necesidades técnicas: ampliación del calado para la recepción de navíos de gran envergadura (profundidad del mar) o la necesidad de contar con nuevas grúas para el movimiento de containers, en particular cuando ya existen navíos con la característica de ser “post panamax” (grandes dimensiones)

La compra de nuevas grúas, la ampliación del calado del puerto y otras obras de necesidad técnica, implican que no hubo planificación y proyección hace más de diez años, lo cual resulta incongruente con la generación de una “obra de gran envergadura” porque en poco tiempo, dicha “obra” quedó limitada, ante las nuevas condiciones.

III.          PERSPICACIA O LIMITACIONES EN LA PROYECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS.

Los ejemplos antes citados, no tienen el objetivo de cuestionar la ejecución de obras públicas de gran envergadura por parte del Estado a través de sus diferentes entidades.

Nuestra posición parte en realidad del planteamiento de dos niveles de apreciación del “diseño” y proyección de tales obras, en particular si estas se analizan en un contexto multisectorial.

Para explicar esta situación, debemos volver a analizar la Ley N° 30025, y observamos que los sesenta y nueve proyectos presentados como “de urgente necesidad”, tienen los siguientes aspectos genéricos:

a)            Son proyectos planificados con una periodicidad superior a los diez años.

b)           Son proyectos que no cuentan con la planificación o diseño de una “Segunda Etapa”.

c)            Son proyectos cuyo perfil técnico se sujeta a condiciones estructurales, técnicas y económicas con un período anterior a los diez años.

Los datos en cuestión entonces nos permiten señalar que el Ejecutivo pretender “ejecutar” las sesenta y nueve obras públicas de gran envergadura en la actualidad, bajo un contexto de expedientes técnicos, planificación y proyección desfasados.

Este severo error de apreciación implica que no hubo en la Presidencia del Consejo de Ministros una evaluación y actualización de los Proyectos en cuestión, para así limitar en la medida de lo posible los efectos negativos a la proyección de una Ley que los viabilice.

Inclusive una previsión a toda situación que pudiera limitar o condiciones la ejecución de algunos de estos Proyectos, hubiera sido previamente planificada, restringiendo toda situación negativa para el Ejecutivo, actuando no sólo bajo una planificación coherente, sino también para garantizar su propia legitimidad como agente ejecutor de obras públicas que implican la asignación de un elevado presupuesto de la República.

Surge por tanto nuestra posición crítica ante la viabilidad de ejecutar los alcances de la Ley N° 30025, en particular porque las “necesidades” de estas obras públicas ya resultan sobre dimensionadas frente al contexto actual.

Para ello podríamos poner como tercer ejemplo, el caso del “Tren Eléctrico de Lima” (Metro), el cual viene ejecutándose en un II Tramo (Ruta). Dicha obra, paralizada por casi quince años, terminó su construcción y al sólo inicio de operaciones resultó insuficiente para atender la demanda de parte de la población, en cuanto a transporte masivo.

Este defecto de previsión, no es una sola cuestión técnica del autor de la nota, sino que se traduce también en una crítica a los “planificadores” del Estado, quienes como técnicos no pueden tomar en cuenta que una obra de gran envergadura, como su propio tecnicismo lo indica, no puede ser planificado para un período corto de servicio, sino que debe procurar tener un efecto prolongado en el tiempo, que permita inclusive su reforma o ampliación para así vincularlo a las nuevas necesidades y contextos futuros.

Caso como el Aeropuerto Jorge Chávez, Terminal Portuario del Callao, Tren Eléctrico, son un ejemplo de cómo la suspicacia de los técnicos surge, en particular si existe un presupuesto público de por medio.

Volvemos a señalar que no cuestionamos la ejecución de obras públicas de gran envergadura, inclusive sostenemos que son necesarias para el desarrollo de las actividades cotidianas, ordinarias y normales de una comunidad en desarrollo como la nuestra.

Nuestra posición crítica surge en que en vez de planificar una obra pública para tener una vigencia en un período superior a los treinta años, estas “obras” resultan insuficientes a poco más de diez años de su inauguración.

IV.          INVERSIÓN PÚBLICA ¿PLANIFICADA?

Ante los argumentos señalados en los puntos anteriores, entonces debemos analizar los elementos que componen la ejecución de una obra pública a través del mecanismo de la “inversión pública”, en particular en su aspecto técnico, los mismos que son:

a)            Necesidad pública. En particular para describir todo aquello que la comunidad “necesite” ante el surgimiento de nuevos requerimientos, tanto a nivel de infraestructura, políticas o todo aquello que resulte idóneo para el normal desenvolvimiento de las relaciones humanas.

Este factor no sólo requiere de una justificación en un momento previsto, puede ser planificado para limitar toda “necesidad” en el futuro, si se proyecta su atención en un período previo.

Un claro ejemplo de la viabilidad de desarrollar obras públicas con una clara proyección a las necesidades de la población, podría ser el caso de la “Vía Expresa” en la ciudad de Lima, la cual se construyó en un momento en la cual el tráfico y el parque automotor no requerían de dicha obra. En la actualidad, la Vía Expresa ha quedado limitada por la sobre demanda.

b)           Perfil técnico. En particular para la utilización de instrumentos técnicos en la ejecución de la obra, que impliquen la utilización de elementos con una mayor vinculación a una limitación en los plazos de ejecución como también que sean proclives al ahorro en la ejecución de la obra.

Dicho perfil técnico debe estar diseñado para atender necesidades estructuradas en etapas y en tiempos, para así generar una proyección en el futuro.

c)            Presupuesto público. En particular para atender tanto la ejecución del Perfil Técnico inicial, como también el necesario para culminar las obras complementarias, derivadas y secundarias.

d)           Entidad Ejecutora. Principalmente para atender los mecanismos complementarios al desarrollo de la obra pública y para atender los elementos derivados que requieran la participación de una entidad de la Administración Pública.

A nuestro criterio estos cuatro elementos, son los principales para poder diseñar acciones que tiendan a la ejecución de obras públicas, en particular cuando estas tienden a tener un elevado perfil, tanto por los recursos que requiere como también por el nivel de atención que brindará.

Elementos, que lamentablemente no observamos en la planificación de la Ley N° 30025, en particular si tomamos en cuenta dos aspectos objetivos:

a)            El desencadenamiento de los Proyectos de Ley con la Ley misma. Observando el periodo previo a la promulgación de la Ley N° 30025 observamos que el cuadro de “proyectos de necesidad pública” ha variado y se retiraron algunos proyectos, que bien podían haber sido incluidos.

El caso particular es el del Instituto Geofísico del Perú, el cual fue retirado, a pesar de que el Ministerio de Ambiente había promovido su inclusión al listado definitivo que el Ejecutivo presentó al Legislativo.

Este retiro, responde más a un criterio de conflicto de intereses entre el sector privado (Relleno Sanitario de Jicamarca, Proyecto de Lotización Bryson Hills, Comunidad Campesina de Jicamarca, Municipalidad Provincial de Huarochirí) con el Instituto Geofísico del Perú.

Conflicto que inclusive se desprende del debate en el Pleno del Congreso, acusándose a los empresarios del sector a promover “apoyos” políticos a la limitación al proyecto del Ejecutivo, basándose sobre todo en la Concesión de una Planta de Suministro de Energía Eléctrica por la biodegradación de los residuos sólidos de un relleno ubicado en Jicamarca.

Adicionalmente observamos que no existe una relación de justificación suficiente para la inclusión de los proyectos en la nómina final de la Ley.

Existen varios proyectos que usualmente no hubieran requerido la promoción de una Ley específica, porque el presupuesto que se requiere para su ejecución es limitado al nivel de formar parte de la competencia de los Gobiernos Regionales.

Entonces surge la cuestión ¿Por qué incluirlos en una Ley como la 30025?

Esperemos que las repuestas no vayan al presupuesto que se requiere para las acciones derivadas, complementarias o secundarias que impliquen la ejecución de la misma obra.

Particularmente hacemos la mención a los gastos que implican la cancelación de los “gastos administrativos” ajenos al presupuesto ordinario, que usualmente son los pagos de asesorías, financiamiento de desarrollo de perfiles o estudios técnicos no vinculados con el proyecto principal, etc.

b)           El Análisis Costo Beneficio utilizado en la promulgación de la Ley. Es usual que el Congreso de la República no tenga una correcta aplicación de los criterios de desarrollo del “Análisis Costo Beneficio” de un Proyecto de Ley que resulta aprobado como Ley.

Este error usual, parte por la ceguera del legislador de entender que el presupuesto público es un elemento limitado; la razón de esta situación parte de que existe una mala aplicación argumentativa de las facultades de legislador, que si bien no puede generar gasto público, sí puede obligar al Ejecutivo a que este disponga de un presupuesto que inicialmente no lo tenía previsto, por imposición de la Ley.